專家觀點|結(jié)構(gòu)-功能：社會組織的應急能力及困境改善途徑
來源: 永康市中翼工貿(mào)有限公司發(fā)表時間：2025-07-21
摘要：社會組織介入突發(fā)事件應急，是對政府應急失靈和市場應急失靈的重要補充?；谏鐣W的結(jié)構(gòu)功能主義視角，構(gòu)建“組織主體-應急功能”的分析框架，考察社會組織介入應急的優(yōu)勢、存在的困境及改進策略。具體分為三個方面加以考察：一是從“普遍主義-特殊主義”角度看，社會組織介入應急具有特殊功能，既體現(xiàn)一般的組織功能，也體現(xiàn)它們特有的應急優(yōu)勢特色；二是從“主體能力-過程能力”角度看，社會組織內(nèi)在應急能力的構(gòu)成涉及不同要素的能力和不同應急環(huán)節(jié)的能力；三是從“外部賦權(quán)-內(nèi)部增能”角度看，外部需要從社會系統(tǒng)四位一體角度賦權(quán)社會組織介入應急能力，內(nèi)部需要從理念、規(guī)制和專業(yè)實力強化角度增強應急能力。
關(guān)鍵詞：社會組織；功能特色；應急能力；普遍-特殊；主體-過程；賦權(quán)-增能
中圖分類號：D632.9? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ?文章編號：1008-4088(2023)01-0106-09
作者簡介：顏燁，應急管理大學(籌)華北科技學院校區(qū)安全與社會發(fā)展研究所教授、所長，主要研究方向為應急管理、社會結(jié)構(gòu)、社會建設與治理。
王愛軍，黃河科技學院法學系副教授，主要研究方向為民商法。
一、問題的提出
社會組織作為主要社會力量之一，是社會建設與社會治理的重要抓手，是政府主導社會發(fā)展的重要參與者、合作者，是組織結(jié)構(gòu)中不可或缺的要素。因此，社會組織介入突發(fā)事件應急事務，具有不可替代的功能和價值，值得深入探究。
社會組織在汶川大地震賑災、新冠疫情防控、鄭州大水救援等諸多突發(fā)事件的應急處置中發(fā)揮了重要作用。2008年汶川大地震發(fā)生后，迅速介入災中應急救援及災后恢復重建的中國社會組織有300多家，300多萬志愿者奔赴災區(qū)救災，后方志愿者則超過1000萬人，震后慈善捐贈金額超千億元。因此，2008年也被稱為“中國志愿者元年”(或稱“公益元年”)。[1][2][3][4]2020年抗擊新冠疫情中，眾多社會組織參與社會救助和協(xié)助行動，截至當年5月31日，累計社會捐贈資金約389.3億元、物資約9.9億件，累計撥付捐款資金約328.3億元、物資約9.4億件；此外，全國400多萬名社區(qū)工作者，在全國65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)，日夜值守進行疫情防控。[5]2021年河南鄭州、新鄉(xiāng)等地發(fā)生特大暴雨洪災，據(jù)不完全統(tǒng)計，參與此次河南特大洪災救援的民間救援隊有近800支，志愿救援隊員超過3萬名，其中有不少外地救援隊都是自發(fā)自費趕赴河南。[6]
與此同時，我們通過“全國社會組織信用信息公示平臺”查詢，可知應急類社會組織發(fā)展的總體情況(截至2020年12月31日)[7]：名稱使用“應急”檢索，搜到1103家組織；名稱使用“救援”“緊急”檢索，搜到1995家組織；名稱使用“消防”檢索，搜到766家組織；名稱使用“災害”“災難”檢索，搜到46家組織；還可以使用點擊查看“全國慈善組織”，共有9909家。
隨著高風險社會災變的不斷發(fā)生，社會組織的應急能力建設格外重要，強化“應急社會組織”成為必要。那么，社會組織介入應急事務，與其他社會力量相比，有怎樣的特色功能；應該具備哪些方面的特殊應急能力？在當今中國，社會組織介入應急、強化應急能力，面臨哪些制約因素和難題，需要從哪些方面進行應急能力提升和改進？這些是亟需探討的問題。
二、概念界定與理論視角
(一)社會組織的界定
不同學科對社會組織的界定不同。在社會學上，有兩種界定：廣義的社會組織是指人們從事共同活動的所有群體形式，包括民族、家庭、秘密團體、政府、軍隊、學校等；狹義的社會組織是指為了實現(xiàn)特定的共同目標而有意識地組合起來的社會群體，如企業(yè)、政府、學校、醫(yī)院、社會團體等。[8](P218)后者其實是明文規(guī)定的正式社會組織。美國學者薩拉蒙認為，社會組織是一個具有組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性的社會團體[9](P3-4)，是介于政府組織與社會個體之間的公益性組織。國內(nèi)社會組織學者王名著眼于人類活動的國家-經(jīng)濟-社會三分法(對應于國家、市場、社會體系)，將社會組織界定為社會體系中的社會組織，以區(qū)別于國家體系中的政府組織和市場體系中的企業(yè)組織。他認為，這類社會組織是由各個社會階層的公民自發(fā)成立，具有非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性的多種組織形式及其網(wǎng)絡形態(tài)的總和。[10](P7)這類社會組織在實踐話語中，是真正意義的“社會性”社會組織，有人稱之為“社會力”。[11]本文所要研究的即是這類社會組織，即指為了實現(xiàn)一定的社會性目標(但不以營利或公共行政為目標)，按照一定的自我規(guī)制而自行、自愿建立起來的社會群體，通常又被稱為民間組織、非政府組織(NGO)、非營利組織、第三部門、新社會組織乃至于一些社會關(guān)系網(wǎng)(血緣鄉(xiāng)土等倫理人群)等(這里不包括“社區(qū)”這類社會性聚居組織)，包括中國民政系統(tǒng)所包含的非參公類社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位。
關(guān)于社會組織介入應急，國內(nèi)外學者均有一定的探索。有學者分析認為，國外研究社會組織介入應急事務體現(xiàn)在三個方面：一是與救災相關(guān)的社會組織基本信息、救援項目介紹；二是社會組織與應急救援社會組織的關(guān)系、功能作用研究，以及社會組織與國際組織人道主義救援的關(guān)系研究；三是社會組織參與應急管理的作用研究。[12]
(二)分析視角與框架
要對各類社會組織的功能作用、面臨的難題和能力建設進行分析，我們可以基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角，構(gòu)建“組織主體-應急功能”的分析框架(如圖1)，對社會組織作為一種應急主體的特色功能、內(nèi)在能力、內(nèi)外困境及其能力強化進行具體分析。結(jié)構(gòu)功能主義認為，結(jié)構(gòu)決定功能：結(jié)構(gòu)不同，功能則不同；反過來，功能發(fā)揮異常，必將反促結(jié)構(gòu)改進和優(yōu)化。[13](P321-323)這會涉及三個具體的分析(小)視角：第一，為了分析社會組織的功能特色，需要通過從社會組織一般性社會功能與特殊應急事務功能進行思考，從而觀測其在應急事務中的優(yōu)勢特色，即選取社會學上所謂“普遍主義-特殊主義”的關(guān)系視角；[14](P54-76)第二，為了分析社會組織內(nèi)在特有的應急能力結(jié)構(gòu)，需要將其擬人化(人格化)，即作為應急社會主體之一，它們在應急的各個環(huán)節(jié)中應該具備哪些基本的能力和特殊的能力。因此，需要建構(gòu)一種“主體能力-過程能力”的分析視角；第三，結(jié)合當代中國社會組織介入應急實踐的狀況，需要分析影響其應急行動和能力建設的內(nèi)外影響，從而可以建構(gòu)一種“外部賦權(quán)-內(nèi)部增能”的分析視角。這三個方面具有一定的邏輯演進關(guān)系，具體在后面各個部分論證闡述。
圖1分析框架與內(nèi)在三類具體分析視角的關(guān)系構(gòu)成
三、社會組織介入應急的特色功能與內(nèi)在能力構(gòu)成
社會組織之所以存在和興起發(fā)展，在于它有一定的社會(正)功能。其正功能的理論基礎就是政府-社會關(guān)系、企業(yè)-社會關(guān)系的理論。社會組織一方面彌補“政府失靈”，一方面彌補“市場失靈”。這里我們主要著眼于社會組織介入突發(fā)事件應急的具體功能來進行解析。各類社會組織因其本身服務功能特性不同、規(guī)模不同，因而在應急事務中就具有不同的應急功能。而且，還有一類專門的應急社會組織，其應急功能是全面的。[15]不同于一般社會功能，社會組織的應急功能往往是在社會服務過程，尤其在介入一場應急活動中顯現(xiàn)的。這里，我們基于“普遍主義”和“特殊主義”的視角[14]，對社會組織的應急功能及其特色作一闡述。
(一)社會組織介入應急的特殊功能
1.社會責任的普遍主義：應急介入和協(xié)作功能
任何一個組織，都具有一定的社會責任，這是普遍主義的責任，社會組織也不例外。在政府主導下，社會組織介入、參與突發(fā)事件或當事主體的應急協(xié)作和配合，不分災種，這是一種普遍性的社會責任，有可能其財產(chǎn)、場地被臨時征用，也有可能需要他們臨時編組參與運輸、物資鏈接、善后恢復重建工作。盡管帶有被動性，但在大災大難(如2008年汶川大地震賑災、2020年新冠疫情防控)面前，一些社會組織如慈善組織、社工機構(gòu)、心理咨詢組織、應急救援會組織等，主動自發(fā)、自覺介入和參與服務；還有一些經(jīng)濟功能導向的社會組織，主動捐款捐物；等等。這些都體現(xiàn)主動意義的博愛精神和普遍責任。
2.特定活動的特殊主義：應急規(guī)劃和全責功能
在現(xiàn)代社會，任何社會組織開展社會服務活動尤其是大型活動，一般要按照政府要求或法規(guī)標準，主動制定應急方案和行動規(guī)劃，報備相關(guān)部門，并且對整個活動從籌備到開展到結(jié)束，擔當全方位、全過程的應急和安全保障責任。這是特別活動的特殊要求。全方位包括人員、設備設施、場所或環(huán)境的應急(安全保障)責任；全過程包括預防、準備、響應、善后應急(安全保障)責任。
3.普遍與特殊的混合式：應急組織的全程功能
這主要是指專門應急類社會組織如民間應急救援隊、慈善機構(gòu)、應急志愿者機構(gòu)等理應具備的全部應急功能，既是普遍主義的，也是針對特定災變場景的特殊主義應急功能。但他們不分災種，全災種、全過程發(fā)揮應急功能，即因應他們的專業(yè)化應急，包括專業(yè)性減災預防、專業(yè)性應急準備、專業(yè)性應急響應、專業(yè)性善后應急(安全保障)功能。
(二)社會組織介入應急的特色優(yōu)勢
1.專業(yè)優(yōu)勢與應急精準性
任何社會組織從一開始，都將專業(yè)性、職業(yè)性、專門性視為其存在的根基和“生命”價值，因而它比政府機構(gòu)更具專業(yè)優(yōu)勢。專注于專業(yè)，成為當代社會組織繁榮發(fā)展的時髦話語。社會心理組織、社會工作機構(gòu)、慈善職業(yè)組織、醫(yī)衛(wèi)組織、技術(shù)中介服務組織等，富有專長。這就決定它們能夠迅速進入應急現(xiàn)場、參與應急事務，起到其他政府部門、其他社會組織起不到的作用。因為突發(fā)事件原因復雜、需要應對解決問題的手段多樣，應急全在于“急”。這些專業(yè)化的社會組織能夠有的放矢，“精準施策”擊中肯綮，“手到病除”“立竿見影”，而不是忽左忽右找不到“病灶”以至于貽誤救援時機。
2.進退靈活與應急高效性
現(xiàn)代社會組織沒有像政府或企業(yè)那樣設置科層制運行模式，基本上是以輕巧型規(guī)模為主，幾十人的居多，即便規(guī)模大的組織在各地設有分支機構(gòu)，其分支機構(gòu)也基本以在地性活動為主，而且絕大多數(shù)是扁平化管理結(jié)構(gòu)，應急決策信息上下直達。因而對于應急事務，一般著眼于組織本身的專業(yè)能力，能干則進，不能干則退，進退靈活，非常高效，適合于為急而應的應急環(huán)節(jié)和運行方式。
3.親民資本與應急便捷性
社會組織主要源于民間，由公民自發(fā)組織和開辦，因而它天生具有草根性，沒有政府繁多的審批程序，也沒有企業(yè)營利性的尷尬，很容易與當事主體或災民直接溝通互動，這樣更方便于應急解決問題。此外，社會組織長期與當?shù)禺斒轮黧w或災民在一起，形成了相互信任的關(guān)系網(wǎng)絡，對在地情況比較熟悉，即親民的“社會資本”是快捷應急的天然“要素”，能夠與災民一道就近、迅速、快捷收集信息，快速找到事件事故的原因和風險點(地點或方位)，便于快速化解風險、抑制災變后果進一步惡化，實施群眾自救，體現(xiàn)“應急”與“便捷”的交互性特點。
4.公益法則與應急合德性
社會組織本身是一種自愿性、志愿性的公益組織或互益組織，秉持利他主義原則服務社會；這種公益法則和理念化的行動，具有合理性、合規(guī)性；而且，在中國，各類社會組織基本上是登記注冊的合法性組織，因而他們行使道義上的應急服務行動，無疑具有合法性，即便有時無序參與，但其合德性、合法性不容置疑。
(三)社會組織應急能力的內(nèi)在構(gòu)成
1.基于主體-過程的“復合軸承模型”能力體系
這里，我們借用帕森斯社會系統(tǒng)理論[16](P37-62)，構(gòu)建社會組織系統(tǒng)的經(jīng)濟、政治、社會、文化4個子系統(tǒng)及其應急能力，即“四位一體”的“主體能力”。同時，借鑒應急管理學界將應急管理過程分為災害預防、應急準備、應急響應、善后恢復4個環(huán)節(jié)的做法[17](P2-23)[18](P342)，構(gòu)建起社會組織介入應急事務的“過程能力”。這樣，基于“主體能力-過程能力”框架，我們對社會組織內(nèi)部應急能力體系和內(nèi)容設計為一個“復合軸承模型”，如圖2。
這一模型包括主體要素(四位一體)的4種能力(功能)和應急管理4個環(huán)節(jié)的16種細分能力?；谥黧w要素的能力是基本條件能力，基于應急管理環(huán)節(jié)的能力是具體事項承擔能力。這兩者是相互聯(lián)系的，基本條件能力決定社會組織介入應急的具體事項承擔能力。這一圖形整體上表達社會組織是一種靈活滾動的應急社會主體，比政府或社區(qū)更為靈便應對災變的主體。其中，內(nèi)部4個小“軸承”作為組織內(nèi)在要素，是具有內(nèi)驅(qū)力的傳動要素，帶動外邊16個小“軸承”參與不同應急環(huán)節(jié)。當然，對于一般社會組織不是全部具備這些能力，但對于應急類社會組織應該具備這樣的全部能力。
圖2社會組織介入應急的能力體系的“復合軸承模型”
2.基于社會要素的社會組織的應急能力構(gòu)成
這是基于前述帕森斯的系統(tǒng)論來分析[16]，大體包括：(1)組織的應急適應能力(Adapt)，即一個社會組織要有自己必備的經(jīng)濟財力、技術(shù)裝備硬件、員工救援保險保障等，才能適應應急事務的需要和介入；主要包括外圍(減災預防和應急準備)環(huán)節(jié)的風險辨識能力、技術(shù)裝備能力、籌集募資能力、預警能力、保障能力等；(2)組織的應急達鵠能力(Goal)，即通過組織管理和控制，實現(xiàn)應急目標的能力，具體對應和包括外圍(應急響應)的動員能力、響應能力、施救能力、指揮能力、管控能力等；(3)組織的應急整合能力(Integrate)，就是把內(nèi)部員工和外部相關(guān)力量聚合起來，介入應急救災事務，對應和包括外圍(應急響應和恢復)的合作能力、溝通能力、復原能力等；(4)組織的應急維續(xù)能力(Last)，即維持組織應急行動可持續(xù)性問題，最主要的是包括外圍(恢復與預防)的公益理念和責任意識、學習反思能力、評估咨政能力等。
3.基于應急環(huán)節(jié)的社會組織的應急能力構(gòu)成
從應急管理四大環(huán)節(jié)看：(1)減災預防環(huán)節(jié)包括：辨識能力，對風險點及其程度的辨識；預警能力，即對災難來襲前具有一定預警能力，社會組織應包括必要的預警技術(shù)手段；公益責任意識，即普遍樹立“應急公益”理念，將應急介入視為一種公益、一種社會責任、一種內(nèi)驅(qū)能力。(2)應急準備環(huán)節(jié)包括：專業(yè)能力，即組織應具備一定的應急專業(yè)技術(shù)和裝備；籌資能力，既包括準備階段的募集籌資和物質(zhì)準備能力，也包括災后恢復重建的救災募集能力；保障能力，指社會組織尤其應急類社會組織必須保障救援員工的行動安全，為之進行保險投入等。(3)應急響應環(huán)節(jié)包括：響應能力，指社會組織能否快速行動、快速組織起來等；動員能力，即快速動員組織內(nèi)部員工和相關(guān)外部居民介入應急救援，動員方式包括災情通報、法規(guī)政策宣傳、知識科普、組員入場、發(fā)動捐贈、災前演練、社會運動等；施救能力，具體進入災變現(xiàn)場搶險救災，也包括救援員工自救能力，主要指應急類社會組織具備這種技術(shù)含量高的特質(zhì)；指揮能力，社會組織配合臨時應急指揮部組織、指揮人財物的調(diào)配、運送等；管控能力，主要指社會組織對員工和相關(guān)居民行為控制、輿情控制、局面控制等；合作能力，主要指社會組織與政府或臨時應急指揮部、專業(yè)救援組織、受災居民等的協(xié)調(diào)合作；溝通能力，主要指社會組織與內(nèi)部員工、外部力量之間的常態(tài)溝通和應急溝通，主要是臨場應急信息溝通。(4)恢復重建能力包括：復原能力，在一定意義上，社會組織尤其有應急類社會組織基于自身社會服務范疇和方向，參與災區(qū)恢復重建，體現(xiàn)組織自身的可持續(xù)發(fā)展能力；學習能力，主要指社會組織通過災后評價、反思和不斷學習其中的經(jīng)驗教訓，對不足和弱點進行修復整改和完善，以備將來之用；咨政能力，社會組織應該在災中或災后通過評價反思，對政府、對企業(yè)、對自身及其員工開展應急事務的政策建議和咨詢。
四、制約社會組織介入應急能力增長的原因
改革開放以來，中國社會組織發(fā)展迅猛。從“全國社會組織信用信息公示平臺”檢索顯示：截至2020年12月31日，全國社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位共達90萬家，其中，專門應急類社會組織3900多家。[7]但它們在應急功能發(fā)揮和應急能力提升方面，仍然存在內(nèi)外部諸多難題[19](P149-176)，亟需疏解困境、提升能力。
(一)社會組織介入應急能力較弱的外部困境
從理念、規(guī)制和支撐等角度看，大體有幾方面因素。(1)現(xiàn)代應急公益文化缺失。公益是一種公共行為，捐受時空分離，是“普惠制”理念。目前一些社會組織看重的是，介入應急服務公益事業(yè)給自身帶來的社會影響和廣告效應，本身缺乏內(nèi)在的公益誠信。這就使得全社會應急意識淡薄，應急文化氛圍不夠濃郁，社會“大應急”理念無法形塑。[20][21](2)準入門檻影響應急介入。中國對社會組織創(chuàng)辦一直實行登記管理機關(guān)和業(yè)務主管單位雙重負責的管理體制。這一體制對規(guī)范社會組織管理發(fā)揮了一定的積極作用，但也在一定程度上影響了社會組織發(fā)育和發(fā)展。(3)身份歧視挫傷應急熱情。一方面，社會組織與政府部門、國有企事業(yè)單位難以取得較為一致的身份資格；另一方面，社會組織內(nèi)部員工身份和待遇也相對較低。(4)組織資金來源渠道不暢。在中國，政府對純民間性質(zhì)的公益組織資金供給缺乏有效的制度安排，政府采購、外包委托沒有確定機制；社會捐助不夠，應急救援捐贈動力缺乏。(5)社會監(jiān)督機制較為缺失。公眾對社會組織的監(jiān)督?jīng)]有相應的法律保障機制，面對他們運轉(zhuǎn)違規(guī)時，公眾顯得束手無策，尤其是在受益人不確定時，利益相關(guān)者或公眾更是無能為力。這就影響公眾對社會組織介入應急的看法，反過來降低社會組織介入應急事務的熱情。
(二)社會組織介入應急能力較弱的內(nèi)部掣肘
從人財物和規(guī)制等方面看，大體有如下因素。(1)發(fā)展資金不足制約應急介入。中國社會組織自身發(fā)展乏力，除了外部支撐不足，內(nèi)部的自創(chuàng)性服務收入太低，影響介入應急的熱情。(2)人才資源瓶頸掣肘應急介入。社會組織人才在戶籍、工資、福利、社會保險、人事代理、獎勵、培訓、職稱等諸多方面，經(jīng)常遇到無法可循、無規(guī)可依、有規(guī)難依的困惑；內(nèi)部人力資源結(jié)構(gòu)不合理，教育培訓開發(fā)不夠；員工工資待遇較低，還存在工資福利有拖欠、克扣現(xiàn)象，降低員工連續(xù)為組織目標奮斗的熱情；應急專業(yè)資深員工流動率過高，阻礙組織的發(fā)展。(3)社會信任不足折抵應急聲譽。社會公信力是社會公益組織的生命。在具體實踐中，有的慈善組織打著公益服務幌子，進行營利性商業(yè)活動和分紅；有的規(guī)避納稅義務；有的利用政府相關(guān)授權(quán)搞特權(quán)壟斷設卡拿要、亂收費，甚至組織內(nèi)部管理官僚化，利用專業(yè)權(quán)威或壟斷地位牟利。總體而言，現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)尚未形成。(4)應急法規(guī)應急素質(zhì)缺乏。目前，中國社會組織參與應急救援缺乏具體法規(guī)制度保障和約束，缺乏統(tǒng)一組織指揮和調(diào)配。有些社會組織救災方式不當、物資分配不均衡、與政府缺乏必要溝通，應急救援低效無序。有些社會組織并不具備應急能力和素養(yǎng)，對突發(fā)性事件比較茫然，甚至于不知所措。一些社會組織缺乏科學施救知識、技能和科學方法，也沒有現(xiàn)代化的設備設施，有時候出現(xiàn)施救者反而被困，甚至犧牲生命的情況。即便一些專業(yè)應急社會組織，也一度存在組織化程度不高、應急救援災種和專業(yè)單一、持續(xù)性應急救災能力不足等問題。[22]
總之，社會組織介入應急事務，存在“外部問題內(nèi)部化”與“內(nèi)部問題外部化”的雙重困惑。前者是指社會組織的外部政策及環(huán)境限制其發(fā)育壯大，以及外部監(jiān)管機制缺失，導致組織內(nèi)部資源機會緊張和工作失序；而后者是指組織內(nèi)部功能紊亂，轉(zhuǎn)嫁給外部的相關(guān)受眾。因此，亟需內(nèi)外開弓，強化社會組織介入應急能力建設。
五、社會組織強化應急能力的途徑
針對上述存在的制約因素，我們就社會組織提升應急能力著眼于“外部賦權(quán)”與“內(nèi)部增能”兩方面途徑進行分析。
(一)“四位一體”的外部賦權(quán)途徑
外部途徑主要是從制度系統(tǒng)“四位一體”(文化理念、行政法律、經(jīng)濟財稅、社會行動)為社會組織介入應急賦權(quán)增能，即賦予其平等權(quán)、準入權(quán)、優(yōu)惠權(quán)、正當權(quán)、行動權(quán)的能力(如圖3)。
圖3社會組織介入應急的外部賦權(quán)增能途徑
第一，確立“應急公益”理念，賦予社會組織介入應急平等權(quán)。應急事業(yè)不在于由誰提供，而在于能否提供、如何提供、提供的數(shù)量質(zhì)量如何，以及人們對于應急服務的滿意度如何。因此，進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，最主要的是要正視政府與社會的關(guān)系，破除社會組織姓“公”姓“私”的觀念束縛，確立“應急公益”理念，使得應急社會組織成為中國應急公益事業(yè)的重要組成部分，形成政府與社會組織相互促進、共同發(fā)展、滿足多元需求的新應急格局。
第二，改變“雙重管轄”模式，放寬社會組織介入應急準入權(quán)。貫徹國家關(guān)于大力發(fā)展社會組織公益事業(yè)的精神，盡快研究出臺《事業(yè)單位法》，盡快制定頒布《社會力量應急條例》，落實社會組織介入應急的法人地位；逐步取消主管部門“掛靠”制度，撤除被掛靠政府部門不必要、不愿承擔的管理責任，改“掛靠”關(guān)系為“監(jiān)管”責任，為社會組織、應急社會組織松綁，擴大他們介入應急公益的準入權(quán)。
第三，借鑒“開源節(jié)流”做法，給予社會組織介入應急優(yōu)惠權(quán)。鑒于中國社會組織介入應急尚處于初級階段的發(fā)展期，需要多種資源扶持，建議政府在融資服務、財稅優(yōu)惠政策(如初創(chuàng)期3—5年內(nèi)免稅)、土地使用審批減免、對外合作保障、政府購買服務傾斜、應急救援員工保險立規(guī)立法等方面適當給予更大支持；同時，不斷完善社會組織救災捐贈的稅收減免政策；如有可能，借鑒國外先進經(jīng)驗，開征遺產(chǎn)稅等方法為社會組織介入應急提供資助。
第四，強化“內(nèi)外監(jiān)管”機制，維護社會組織介入應急正當權(quán)。在“事業(yè)單位法”“社會組織法”“社會力量應急條例”等新法中，嚴格規(guī)定社會組織介入應急的規(guī)則、程序和義務責任；建立健全應急公益信息的披露制度，確保社會組織介入應急的收入正當性問題；完善社會組織內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范內(nèi)部領(lǐng)導、規(guī)范員工的行為取向和辦事紀律，確保依法應急；更重要的是，要強化行業(yè)性自律和社會監(jiān)督，發(fā)揮媒體、公眾等對社會組織介入應急行為的監(jiān)督作用，或借鑒國際經(jīng)驗開展獨立第三方審計、行業(yè)聯(lián)合審查，試行社會組織介入應急的“星級評估機制”等，確保應急合法性、有效性。
第五，完善“應急介入機制”，確保社會組織介入應急行動權(quán)。在上述幾點建議基礎上，政府應該主導制定一套“社會組織介入應急機制”，包括應急規(guī)范機制、應急動員機制、應急保障機制、應急協(xié)同機制、應急共享機制5項，以確保社會組織正當、有序、有效介入。[23]
(二)“人形結(jié)構(gòu)”的內(nèi)部增能途徑
結(jié)合上述因素分析，社會組織介入應急的能力提升亟需從應急信任理念、人才應急素養(yǎng)、應急規(guī)則制度、應急資金支撐、應急技術(shù)裝備等途徑不斷增強，具體可以歸納為一個“人形”結(jié)構(gòu)圖來表達(如圖4)：頭部——應急信任的公益理念，是應急能力提升的動力和指引，對應應急文化；雙腿——資金支撐、技術(shù)裝備，是應急的物質(zhì)能力基礎，對應應急經(jīng)濟；雙手——人才素養(yǎng)、規(guī)則制度，是應急能力增強的活力點，對應應急社群；軀干——應急能力匯聚成氣勢，對應應急管控。
圖4社會組織介入應急的能力增強內(nèi)部人形結(jié)構(gòu)途徑圖
第一，強化應急信任的公益理念。應急公益理念來源于應急實踐的需要，成為社會組織介入應急行動的先導和指引，也是一種內(nèi)驅(qū)力。社會組織秉持公益理念，其應急行動應獲得社會的充分信任，包括真誠應急、人道主義救援、技藝精湛、遵紀守法以及低費或免費介入減災預防和恢復重建等方面。
第二，不斷培育應急人才。人才是關(guān)鍵。無論一般性社會組織還是特殊性的應急類組織，都應該儲備和引進具有應急能力和素養(yǎng)的技能人才，包括應急技術(shù)文化素養(yǎng)和遵紀守法素養(yǎng)。一是對接學校專業(yè)教育，招聘一定數(shù)量的應急專業(yè)人才；二是強化在崗職業(yè)教育，結(jié)合業(yè)務崗位進行先進應急理念、科學應急知識和方法的教育；三是注重引進專家指導，需要定期或不定期引進和接受高層次應急專家指導，針對組織自身情況及時矯正錯誤、彌補不足；四是促進專業(yè)團隊建設，通過各種交流合作方式，切磋應急經(jīng)驗，提升應急技能；五是注重培育精英引領(lǐng)，有意識地培育組織內(nèi)部悟性高、能力強、能吃苦的應急精英人才，發(fā)揮他們的應急引領(lǐng)作用。
第三，注重改善應急技術(shù)和裝備?，F(xiàn)代社會，許多突發(fā)事件急遽兇猛、難以預測、點多面廣、持續(xù)性強，僅僅依靠人力介入應急管理和救援，顯得微不足道。除了專業(yè)性的應急社會組織需要精湛技術(shù)、精良裝備外，一般性社會組織也應該適度具備和更新必要的減災預警技術(shù)和裝備、簡易的響應救援裝備和基本技能等，以確保自救、互救和救他，讓技術(shù)嵌入組織、武裝組織。
第四，適度儲備必需的應急資金。社會組織一般資金短缺，盡量通過多種方式籌措組織運行的基本基金，適度儲備應急資金。組織申辦、年度運營、長期發(fā)展等規(guī)劃方案都應該設計和納入應急資金規(guī)劃，作為組織冗余設置和持續(xù)韌性發(fā)展的物質(zhì)基礎。
第五，遵守和制定應急規(guī)則制度。一方面，社會組織的整體層面、領(lǐng)導層面、員工層面均應執(zhí)行社會組織運營的基本法律法規(guī)和社會制度，強化應急法律法規(guī)和標準的遵守能力。另一方面，社會組織本身也應該制定內(nèi)部的應急規(guī)則，如組織從一開始創(chuàng)辦就納入這類應急規(guī)制，并在后期持續(xù)發(fā)展中不斷完善，包括減災預防教育、應急責任安排、應急物資儲備、響應救援行動、恢復重建介入等一系列規(guī)則。這是確保社會組織增強應急能力的重要基礎。